• Tweet

Plany zwiększenia wydatków na obronność

     W dniu 21 kwietnia br. na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został „Projekt ustawy o zmianie ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP oraz ustawy - Prawo zamówień publicznych”. Przewiduje on wzrost wydatków na obronność od poziomu 2,0% Produktu Krajowego Brutto (PKB) w 2018 roku do 2,5% PKB w 2030 roku oraz zakłada, że wydatki na obronność będą określane na podstawie PKB bieżącego roku, a nie jak dotychczas roku poprzedniego. Obie te zmiany mają pozwolić na zwiększenie budżetu MON już od 2018 roku. Dodatkowo projekt przewiduje wzrost maksymalnego poziomu zaliczek możliwych do udzielenia dla wykonawców, z obecnych 25% do poziomu 50% wartości umowy oraz ustanawia maksymalny poziom liczebności Sił Zbrojnych RP z aktualnych 150 tys. żołnierzy do 200 tys. żołnierzy.

Pełna realizacja aktualnego zakresu Planu Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych RP wymaga zwiększenia środków finansowych przeznaczanych na ten cel. Przy jednoczesnym podnoszeniu liczebności polskiej armii nie da się tego osiągnąć bez podniesienia corocznych nakładów na obronność zaplanowanych w budżecie państwa. Fot. US Army.

  Projekt ustawy wprowadza zmiany do ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zwanej dalej „Ustawą” realizując postanowienia „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju” określającej wzrost wydatków obronnych do 2,2% PKB w 2020 roku i docelowo do 2,5% PKB w 2030 roku. Osiągnięcie tych celów ma przebiegać stopniowo. W projekcie określono, że „na finansowanie potrzeb obronnych RP będzie przeznaczać się corocznie wydatki z budżetu państwa w wysokości nie niższej niż:

• 2,0% PKB – w roku 2018;
• 2,1% PKB – w roku 2019;
• 2,2% PKB – w latach 2020-2023;
• 2,3% PKB – w latach 2024-2025;
• 2,4% PKB – w latach 2026-2029;
• 2,5% PKB – w roku 2030 i latach kolejnych.”

  Zgodnie z obowiązującym art. 7 ust. 1 Ustawy, na finansowanie potrzeb obronnych RP przeznacza się corocznie wydatki z budżetu państwa w wysokości nie niższej niż 2% PKB z roku poprzedniego. Jak napisano w uzasadnieniu do projektu, „takie brzmienie przedmiotowego przepisu nie pozwala na wypełnienie ustaleń państw członkowskich NATO podjętych na szczycie w Newport, zakładających przeznaczanie minimum 2% PKB na obronność, ponieważ według metodologii NATO przeliczenie udziału wydatków obronnych dokonuje się do PKB tego samego roku, w którym ponoszone są te wydatki, a nie roku poprzedniego. Przyjęcie w dotychczasowej regulacji ustawowej innego sposobu wyznaczania wydatków obronnych niż według metodologii NATO powoduje niedoszacowanie tych wydatków i w efekcie prezentowanie wysiłku Polski na rzecz obronności w dokumentach statystycznych NATO poniżej progu 2% PKB. Jest to niezwykle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa obronnego Polski, gdyż to wskaźniki ujęte w dokumentach statystycznych NATO są przekazywane przywódcom państw NATO. Polska natomiast pomimo wydatkowania znacznych środków na obronność, bez zmiany naliczania wydatków obronnych będzie prezentowana w grupie państw niewypełniających ustaleń zawartych w „Deklaracji szczytu walijskiego” oraz ujętych w „Komunikacie ze szczytu NATO w Warszawie””.

  W celu rozwiązania tego problemu w ustawie przyjęto, że wartość PKB który będzie wyznacznikiem minimalnego poziomu wydatków na obronność w ustawie budżetowej, będzie określana dla tego samego roku, na który planowane są wydatki, a nie dla roku poprzedniego jak to było dotychczas. Ta niby niewielka formalna zmiana przyniesie konkretny wzrost wydatków na obronność już od 2018 roku.

  Oceniając proponowane zmiany w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wzrost wydatków planuje się dopiero od ostatniego roku kadencji obecnego rządu. Oznacza to, że realizacja zapisów projektu ustawy spadnie głównie na następców, a nie na obecny rząd Prawa i Sprawiedliwości. Podobną sytuację mięliśmy za rządu koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, kiedy to przyjęto uchwałę nr 164 Rady Ministrów z dnia 17 września 2013 roku w sprawie ustanowienia programu wieloletniego „Priorytetowe Zadania Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych RP w ramach programów operacyjnych”. Uchwała ta określała wysokość planowanych nakładów na modernizację techniczną polskiej armii, ale najwyższe wydatki przewidziano w niej dopiero po 2016 roku, kiedy władzę miały sprawować już kolejne rządy. Po wyborach w 2015 roku okazało się, że przyjęte w niej założenia są mało realne i obecny rząd PiS dokonał w tym zakresie znaczącej korekty. W rezultacie planowaną na lata 2017-2022 kwotę 75,6 mld PLN zredukowano do poziomu  60,6 mld PLN. Obecny projekt wzrostu wydatków na obronność może spotkać podobny los. Można więc chwalić rząd PiS za dostrzeganie potrzeby zwiększania wydatków na obronność, ale realne skutki projektu możemy ocenić jedynie dla perspektywy lat 2018-2019, za którą obecny rząd będzie ponosił odpowiedzialność.

  Warto więc zadać pytanie, jak projekt zmiany Ustawy wpłynie konkretnie na wzrost wydatków na obronność w latach 2018-2019. Niestety, informacji takich nie znajdziemy w treści opublikowanego uzasadnienia, dlatego poniżej prezentujemy naszą analizę w tym zakresie. Jako założenia obliczeń przyjęliśmy dokument „Wytyczne dotyczące stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw. Aktualizacja – październik 2016 r.”  zatwierdzony przez Ministra Rozwoju i Finansów. Zakłada on, że prognozowany PKB w cenach bieżących w latach 2017-2019 będzie wynosił odpowiednio:

• w 2017 roku – 1954,2 mld PLN,
• w 2018 roku – 2068,1 mld PLN,
• w 2019 roku – 2197,3 mld PLN.

  Biorąc pod uwagę powyższe wartości, wydatki na obronność według obecnej Ustawy (przewidującej wydatkowanie 2,0% PKB roku poprzedniego) można prognozować na:

• w 2018 roku – 39,084 mld PLN (2,0% PKB z 2017 roku);
• w 2019 roku – 41,362 mld PLN (2,0% PKB z 2018 roku).

  Razem w latach 2018-2019 daje to kwotę 80,446 mld PLN.

  Wydatki na obronność według projektu zmiany Ustawy (przewidującego wydatkowanie według PKB roku bieżącego) można oszacować na:

• w 2018 roku – 41,362 mld PLN (2,0% PKB z 2018 roku);
• w 2019 roku – 46,143 mld PLN (2,1% PKB z 2019 roku).

  Razem w latach 2018-2019 daje to kwotę 87,505 mld PLN.

  W rezultacie oceniamy, że przy prognozowanych wartościach PKB zapisy przyjęte w projekcie zmiany Ustawy mogą zapewnić zwiększenie wydatków na obronność (w stosunku do wartości jakie gwarantuje obecna Ustawa) w 2018 roku o 2,278 mld PLN oraz łącznie w latach 2018-2019 o 7,059 mld PLN. Byłby to istotny wzrost.

  Oczywiście, w przypadku innych wartości PKB, przedstawione wyliczenia mogą ulec zmianie. Jeśli jednak wzrost PKB w latach 2017-2019 byłby nawet o 40% niższy niż przewiduje rządowa prognoza (na podstawie której dokonano w/w obliczeń), to nowa wersja Ustawy i tak zapewni zwiększenie wydatków na obronność w latach 2018-2019 o kwotę 4,9 mld PLN, w stosunku do obecnej wersji Ustawy.

  Druga kwestia jaką porusza projekt zmiany Ustawy dotyczy zwiększenie maksymalnej liczebności Sił Zbrojnych RP. W obecnej Ustawie, w art.3 ust.1 przewidziano, że „liczebność Sił Zbrojnych wynosi nie więcej niż 150 tysięcy stanowisk etatowych żołnierzy”. W omawianym projekcie wartość tą zwiększono do 200 tysięcy stanowisk etatowych żołnierzy i dodano wymóg w ust. 2, że w ramach w/w liczby stanowisk, nie więcej niż 130 tysięcy przeznacza się dla żołnierzy zawodowych. Jak  napisano w uzasadnieniu do projektu zmiany Ustawy „aktualnie obowiązujący w Ustawie limit 150 tys. stanowisk etatowych żołnierzy jest niewystarczający biorąc pod uwagę zmiany dotyczące w szczególności kontynuacji formowania pododdziałów Wojsk Obrony Terytorialnej, zakładany wzrost liczby stanowisk przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych oraz wzmacnianie jednostek wojskowych dyslokowanych we wschodniej i północno-wschodniej części kraju. Proponuje się również, aby w ramach proponowanego limitu stanowisk etatowych żołnierzy, nie więcej niż sto trzydzieści tysięcy przeznaczono dla żołnierzy zawodowych. System finansowania uposażeń żołnierzy zawodowych jest bowiem odmienny od zasad utrzymania pozostałych żołnierzy (służba przygotowawcza, kandydaci na żołnierzy zawodowych, żołnierze NSR, żołnierze ochotnicy OT). Uposażenia żołnierzy zawodowych podlegają limitowaniu przez resort finansów na etapie tworzenia projektu budżetu. Uposażenia pozostałych żołnierzy są natomiast finansowane w ramach wydatków bieżących związanych z utrzymaniem jednostek wojskowych i nie podlegają tak restrykcyjnemu limitowaniu. Mając na uwadze możliwość jak najbardziej elastycznego kształtowania funduszu uposażeń żołnierzy, zasadne jest określenie na poziomie ustawy docelowej liczebności żołnierzy zawodowych”.

  Następna zmiana wprowadzona w projekcie zmiany Ustawy dotyczy art.11 ust.3 który określa źródła przychodów Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych. Proponuje się, aby na ten cel mogły trafić dodatkowo środki z tytułu odszkodowań lub kar umownych otrzymanych w toku realizacji umów dotyczących usług związanych z modernizacją, modyfikacją, naprawą lub remontem uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Zmianę należy uznać za pozytywną. Pozwoli ona na zwiększenie środków finansowych Funduszu Modernizacji SZ i zagwarantuje, że środki pozyskiwane z tego rodzaju odszkodowań i kar nie przepadną na koniec roku w przypadku braku ich wydatkowania i będą mogły zostać przeznaczone na wydatki związane z modernizacją techniczna Sił Zbrojnych RP w kolejnych latach.

  Kolejnym celem projektowanej Ustawy jest podwyższenie z 25% do 50% ustanowionego obecnie progu procentowego w zakresie wysokości możliwych do udzielenia zaliczek na poczet wykonania zamówień, których przedmiotem jest sprzęt wojskowy.

  W uzasadnieniu do projektu zmiany Ustawy tłumaczy się, że „zwiększenie progu może pozytywnie wpłynąć na tempo osiągania zakładanych zdolności operacyjnych przez Siły Zbrojne RP, przez możliwość zaangażowania przez przedsiębiorców sektora zbrojeniowego większej ilości środków finansowych, ze zdecydowanie mniejszym  ryzykiem utraty płynności w trakcie realizacji projektów realizowanych na rzecz resortu obrony narodowej oraz może pozwolić na jednoczesne zaangażowanie się podmiotów sektora zbrojeniowego w większą ilość projektów realizowanych na rzecz resortu obrony narodowej. Finalnie, wprowadzenie przedmiotowej zmiany może mieć znaczenie dla przyśpieszenia procesu modernizacji Sił Zbrojnych RP, utrzymania, bądź szybszego ustanawiania potencjału niezbędnego do wykonania zamówień, ale również dla utrzymania płynności finansowej podmiotów realizujących zamówienia, w tym w szczególności tych o szczególnym znaczeniu dla obronności i bezpieczeństwa państwa”.

  Ostatnia z proponowanych zmian ma na celu zmianę zasad przyznawania kolejnych zaliczek, o których mowa w art. 12b ust. 6 Ustawy. Proponuje się, aby udzielenie kolejnych zaliczek przez zamawiającego możliwe było pod warunkiem rozliczenia przez wykonawcę, w ramach realizowanego zamówienia, środków w zakresie wartości poprzednio udzielanych zaliczek, lub wykazania przez niego, że w ramach realizowanego zamówienia, zaangażował on całość środków w zakresie wartości poprzednio udzielanych zaliczek”.  

  Jak tłumaczy się w uzasadnieniu do projektu "jednym z zasadniczych przedsięwzięć w zakresie realizacji dostaw sprzętu i uzbrojenia wojskowego po stronie wykonawcy jest sprawne funkcjonowanie łańcucha dostaw (podwykonawcy i poddostawcy komponentów). W celu wykonania świadczenia mającego walor podzielny, czy też niepodzielny zasadniczo konieczne jest korzystanie z kooperacji z innymi podmiotami. W tym też celu mogą być udzielane środki finansowe w postaci zaliczek wykonawcy, który następnie może udzielać ich dalej podwykonawcom i poddostawcom. Warto jednak wskazać, że nie zawsze zapewnienie sobie przyszłych dostaw/usług podwykonawców i poddostawców skutkuje możliwością stwierdzenia, że wykonawca „wykonał zamówienie w zakresie wartości poprzednio udzielonych zaliczek”, gdyż niektóre przedmioty mogą być nabywane i wkomponowywane na finalnym etapie montażu, czy produkcji. Jednocześnie w przypadku dostaw harmonogram zasadniczo wskazuje na dostawy kompletnego sprzętu, a nie ich komponentów, wynikających z umów wykonawcy z poddostawcami i podwykonawcami. W związku z tym, wydaje się, że obecne brzmienie obliguje jednak do wykazania wykonania zamówienia co nie daje możliwości rozliczania np.: umów z kooperantami. W związku z tym w ocenie projektodawcy obecne brzmienie art. 12b ust. 6 wskazuje na konieczność wykazania wykonania zamówienia, a nie na przykład zakontraktowania materiałów na poczet wykonania zamówienia (cel udzielenia zaliczki). W związku z tym można wywnioskować, że cel udzielenia zaliczki jest szerszy niż możliwość jej stopniowego rozliczania". 

  Omawiany projekt zmiany Ustawy, w celu ujednolicenia obowiązujących przepisów prawnych zakłada również wprowadzenie stosownej nowelizacji Prawa zamówień publicznych.

Podsumowanie

  Przyjęcie projektu zmiany Ustawy w proponowanej wersji zapewni zwiększenie planowanego budżetu na obronność w latach 2018-2019 łącznie o ok. 5-7 mld PLN w stosunku do obecnie obowiązującej Ustawy. Choć projekt przewiduje również dalszy wzrost wydatków na obronność po 2019 roku, to jest on jedynie teoretyczny i będzie zależał od decyzji podjętych już po kolejnych wyborach parlamentarnych. Jeśli rozpoczęty proces modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP ma zostać przeprowadzony w pełnym zakresie i w krótkim czasie oraz poważnie traktuje się zamierzenia dotyczące zwiększenia liczebności polskiej armii, wzrost wydatków na obronność w najbliższych latach wydaje się koniecznością. Niestety, w uzasadnieniu projektu nie znajdziemy żadnej informacji, kosztem jakich innych działów budżetu państwa planuje się to zrealizować. Optymistycznie założono, że środki muszą się znaleźć.

  Pozostałe zapisy zawarte w projekcie zmiany Ustawy, dotyczące zwiększenia maksymalnej wysokości zaliczek, zmiany zasad ich udzielania oraz dodatkowych źródeł przychodów dla Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych oceniamy jako korzystne.

  Z pełną treścią projektu zmiany Ustawy można zapoznać się TUTAJ, a z uzasadnieniem do niego TUTAJ.

Tomasz Dmitruk

• Tweet