• Tweet

Budżet MON w 2015 roku

     W ostatnich tygodniach głośno było o konieczności zwiększenia wydatków na obronność Polski z obecnego poziomu 1,95%, do 2% wskaźnika Produktu Krajowego Brutto (PKB). Przyjęty na początku września br. przez Radę Ministrów projekt budżetu na 2015 rok, przewiduje łączne wydatki na obronność kraju w wysokości blisko 38,4 mld PLN, co stanowi 2,27% planowanego PKB w 2014 roku. W tym przypadku nie można jednak mówić o postulowanym i celowym wzroście środków przeznaczanych na obronność, ponieważ zwiększoną wielkość przyszłorocznego budżetu MON wymusiła konieczność spłaty zadłużenia za pozyskane w latach 2006-2009 samoloty wielozadaniowe F-16. Na ten cel planuje się przeznaczyć kwotę w wysokości aż 5,363 mld PLN. Mimo rekordowego poziomu całkowitej wartości budżetu obronnego, zaplanowane na przyszły rok wydatki majątkowe będą niewiele wyższe od tegorocznych, co także oznacza, brak istotnego wzrostu środków przeznaczonych na modernizację techniczną SZ RP.

    Przed rozpoczęciem analizy przyszłorocznego budżetu na obronność warto przypomnieć sobie założenia tegorocznego budżetu, o których pisaliśmy niemal dokładnie rok temu. Projekt budżetu na 2015 rok zakłada natomiast, że na wykonanie zadań związanych z obronnością kraju wydatkowane zostanie łącznie 38,388 mld PLN, co stanowi 2,27% planowanego PKB w 2014 roku, szacowanego na 1693,6 mld PLN. Jednak w ramach tej kwoty jedynie 33,025 mld PLN stanowić będzie właściwy budżet na obronność, którego wartość jest określana zgodnie z formułą zawartą w ustawie z dnia 25 maja 2001 roku "o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu SZ RP", jako "kwota nie mniejsza niż 1,95% PKB roku poprzedniego", natomiast wydatkowanie pozostałych 5,363 mld PLN wynika z konieczności  wykupu w przyszłym roku odroczonych płatności, tzw. voucherów B, w ramach realizacji programu wieloletniego „Wyposażenie Sił Zbrojnych RP w samoloty wielozadaniowe”. Środki przeznaczone na spłatę tych samolotów zgodnie z zapisami Art.7 ust.5 wspomnianej ustawy, nie mogą pochodzić z określonej na jej podstawie minimalnej puli wydatków na obronność (minimum 1,95% PKB). Z tego powodu oraz ze względu na możliwość porównania wydatków planowanych w latach 2014-2015, przyszłoroczna spłata "Jastrzębi" nie będzie brana pod uwagę w dalszej analizie (za wyjątkiem tabeli umieszczonej poniżej, w której w jednej z kolumn podano wielkości budżetu z uwzględnieniem spłaty F-16, a w kolejnej już bez tego wydatku).

Porównanie planowanych wydatków na obronność kraju w 2014 i 2015 roku, z podziałem na główne ich kategorie [kwoty w mld zł]:

  Przypomnijmy, że łączne wydatki na obronność Polski w 2014 roku planowane były na 32,036 mld PLN. Porównując je do kwoty 33,025 mld PLN (wartość bez spłaty F-16) zapisanej w projekcie przyszłorocznego budżetu zauważyć możemy ich wzrost o 3,1%. Na kwotę tę składają się środki w wysokości 32,727 mld PLN przeznaczone na Część 29 budżetu „Obrona narodowa” oraz 0,297 mld PLN na zadania związane z obronnością, znajdujące się w innych częściach budżetu państwa.

Konieczność spłaty ostatniej transzy należności za zakup samolotów wielozadaniowych F-16 uniemożliwił  już od 2015 roku podniesienia wydatków na obronność do wnioskowanego przez Prezydenta RP poziomu 2% PKB. Prace nad odpowiednią ustawą jednak już trwają i wiele wskazuje na to, że wnioskowany poziom finansowania dający rocznie Siłom Zbrojnym dodatkowe około 850 mln PLN zacznie obowiązywać od 2016 roku - fot. Tomasz Dmitruk/Dziennik Zbrojny

  Najwyższą wartościowo pozycją części 29 budżetu jest dział 752 „Obrona narodowa”, tj. działalność podstawowa Sił Zbrojnych RP. Spośród szczegółowych wydatków wchodzących w zakres tego działu warto wspomnieć o pozycji dotyczącej wydatków na zagraniczne misje pokojowe. Przyszły rok będzie kolejnym, w którym obserwujemy redukcje w tym zakresie. W 2013 roku na ten cel przeznaczono 453,1 mln PLN, w 2014 roku 292,7 mln PLN, a w 2015 roku zaplanowano już tylko 72,9 mln PLN. Ma to związek z praktycznym zakończeniem z końcem tego roku misji w Afganistanie.

  Analizując inne pozycje wydatków z działu 752 zauważyć można istotny wzrost w 2015 roku środków przeznaczonych na Służbę Wywiadu Wojskowego (aż o 84,7%) oraz Służbę Kontrwywiadu Wojskowego (o 19,6%). Dodatkowe środki przeznaczone zostaną głównie na wydatki majątkowe. Wpływ na tę decyzję miała z pewnością obecna sytuacja na Ukrainie. Wzmocnienie wywiadu wojskowego wydaje się działaniem koniecznym i dobrze się stało, że w nowym budżecie znaleziono środki na aktywne działanie obu agencji.

  Warto także zwrócić uwagę, że w 2014 roku finansowanie programu wieloletniego "Priorytetowe zadania modernizacji technicznej SZ RP w ramach programów operacyjnych" wydzielone było w ramach „Rezerwy celowej” (część 83 budżetu). W projekcie przyszłorocznego budżetu nie ma już takiego podziału, a środki na ten program włączone zostały do części 29 budżetu „Obrona narodowa” (dział 752, rozdział 75204 „Centralne wsparcie”). To głównie z tego powodu w 2015 roku występuje ponad 38% przyrost wydatków rozdziału 75204 i ponad 24% wzrost wartości całego działu 752 „Obrona narodowa”.     

Porównanie planowanych wydatków w dziale 752 (Obrona narodowa) w 2014 i 2015 roku, z podziałem na rozdziały, bez uwzględnienia w 2015 roku wydatków na F-16 [kwoty w mln zł]:

* W 2015 roku wartość ta obejmuje środki na finansowanie programu wieloletniego "Priorytetowe zadania modernizacji technicznej SZ RP w ramach programów operacyjnych", które w 2014 roku wydzielone były do innej części budżetu.

** Wartość bez kwoty 5.363 mln PLN dodatkowo zaplanowanej w 2015 roku na spłatę samolotów F-16, natomiast łącznie ze spłatą, wartość ta wynosi 6.372 mln PLN.

  Z punktu widzenia zakupów sprzętu wojskowego i uzbrojenia, najbardziej istotne są planowane wydatki majątkowe, ujęte w większości w rozdziale 75204 „Centralne wsparcie”. W budżecie na przyszły rok na ten cel zaplanowano 8,428 mld PLN - to 25,5% całości budżetu obronnego (co jest zgodne z formułą zawartą we wcześniej wymienionej już ustawie "modernizacyjnej", która wymaga aby wskaźnik ten przekraczał poziom 20%) i o 3,3% więcej niż w 2014 roku. Na modernizację techniczną SZ RP w 2015 roku wydzielono 8,237 mld PLN, w tym 4,324 mld PLN na finansowanie programu wieloletniego "Priorytetowe zadania modernizacji technicznej SZ RP w ramach programów operacyjnych". W stosunku do 3,483 mld PLN zapisanych na ten program w tym roku, jest to wzrost o 24.1%. Wbrew pozorom, jest to jednak informacja niepokojąca. Dlaczego?

  Wydatki na priorytetowe zadania modernizacji technicznej reguluje uchwała Rady Ministrów nr 123 z dnia 23 czerwca 2014 roku, która zmieniła uchwałę RM nr 164 z dnia 17 września 2013 roku. Zgodnie z jej zapisami, zatwierdzonymi przecież niespełna trzy miesiące temu, na realizację 14 priorytetowych programów operacyjnych w 2015 rok planowano wydatkowanie kwoty "nie większej niż 5,452 mld PLN”. Zapisanie w przyszłorocznym budżecie na ten cel tylko 4,324 mld PLN powoduje, że nie zostanie zrealizowany przewidziany wspomnianą uchwałą, maksymalnie możliwy do poniesienia poziom wydatków na zadania priorytetowe. Naszym zdaniem, przyczyną tej sytuacji są opóźnienia w realizacji przetargów na modernizację techniczną i brak podpisanych umów pozwalających na zaangażowanie lub zaplanowanie wydania większych kwot lub zbyt optymistyczne oszacowanie puli środków, jaka będzie dostępna na realizację programu wieloletniego w 2015 roku. Inaczej tę sytuację postrzega MON, który twierdzi, że "określenie w uchwale [o której tutaj mowa - red.] maksymalnych kwot nakładów, umożliwia uwzględnienie w procesie planowania wydatków na modernizację techniczną, niemożliwych wcześniej do przewidzenia zdarzeń. Wynikają one z wahań w realizacji zadań w roku przedplanowym lub trwających w tym czasie procedur analityczno-koncepcyjnych obejmujących możliwości pozyskania SpW (np. dialog z potencjalnymi wykonawcami). Ponadto środki wydzielane na realizację zadań zaległych, mogą pochodzić z przesunięcia pieniędzy przeznaczonych pierwotnie na zadania, dla których na etapie opracowywania ostatecznej wersji planu stopień przygotowania dokumentacyjnego lub efekty dialogu z potencjalnymi wykonawcami, wskazują na brak możliwości realizacji kasowej w roku planowym. Powyższe precedensy w szerszej perspektywie nie oznaczają rezygnacji z priorytetów, lecz stanowią jedynie techniczną korektę harmonogramu płatności, który jest wynikiem dynamicznego procesu realizacji zamówień i wyników negocjacji."

  Ocenę tej interpretacji pozostawiamy Czytelnikom. Niezależnie jednak od przyczyn, w 2015 roku wydamy na modernizację techniczną o 1,128 mld PLN mniej, a środki te będzie trzeba wydatkować w kolejnych latach.

Porównanie planowanych wydatków na "priorytetowe zadania modernizacji technicznej SZ RP w ramach programów operacyjnych" w 2014 i 2015 roku wynikające z zapisów uchwały Rady Ministrów nr 123 z dnia 23 czerwca 2014 roku [kwoty w mln PLN]:

* Mimo zapisanego w uchwale nr 123 limitu wydatków w 2015 roku na poziomie 5,4521 mld PLN, w projekcie przyszłorocznego budżetu na realizację wszystkich 14 programów operacyjnych planuje się przeznaczyć łącznie tylko 4,324 mld PLN. 

** Wiersze od 1 do 15 zawierają oryginalne dane z uchwały nr 123, natomiast w wierszu 16 przedstawiono dodatkowo sumę wierszy 1-14, pokazując ile należałoby (teoretycznie) wydatkować w danym roku, gdyby finansowanie dla wszystkich 14 programów operacyjnych miało osiągnąć maksymalnie dozwolone poziomy.

  Zgodnie z podanymi powyżej danymi, realizacja finansowa wszystkich 14 programów operacyjnych na poziomie maksymalnym wymagałaby w 2015 roku nakładów w wysokości 7,465 mld PLN. Jak jednak wiemy, w projekcie budżetu zapisano na ten cel kwotę tylko w wysokości 4,324 mld PLN. Realne wydatki będą więc znacznie mniejsze, niż przedstawione wartości maksymalne. Przykładem programu, dla którego nie zostanie zrealizowana zapisana w uchwale maksymalna kwota wydatków, jest "Modernizacja Wojsk Pancernych i Zmechanizowanych". Zaplanowane w nim na przyszły rok wydatkowanie kwoty do 500 mln PLN, przeznaczonej na modernizację czołgów Leopard 2A4, nie będzie prawdopodobnie możliwe, bowiem do dzisiaj nie zakończono prowadzonego w tej sprawie postępowania przetargowego. Realizacja wydatków w ramach tego zadania rozpocznie się przypuszczalnie najszybciej w 2016 roku. Uzyskanie na potrzeby artykułu i upublicznienie rzeczywistych, a nie teoretycznie maksymalnych kwot, jakie MON planuje w 2015 roku przeznaczyć na poszczególne programy jest niemożliwe, ponieważ dokumenty zawierające te dane mają charakter niejawny.

  Zakupy w ramach 14 wieloletnich programów priorytetowych to jedynie część wydatków na modernizację techniczną SZ RP. Drugim filarem są głównie pozostałe wydatki majątkowe zapisane w budżecie w rozdziale 75204 „Centralne wsparcie”. W 2015 roku będzie to kwota 3,912 mld PLN. Środki te służą do finansowania zadań, które nie wchodzą w zakres 14 programów priorytetowych. W przyszłym roku mogą to być miedzy innymi zakupy ciężarówek, w tym samochodów średniej ładowności i wysokiej mobilności Jelcz 442.32, przeglądy i doposażenie samolotów Su-22, czy remont fregaty rakietowej ORP Gen. K. Pułaski.

  W 2015 roku zachowany zostanie trend zwiększania wydatków na działalność badawczo-rozwojową. I tak, o 26,2% do kwoty 95 mln PLN zwiększą się środki zapisane w części 29 budżetu, w rozdziale 75280 "Działalność badawczo-rozwojowa", a o 4% do kwoty 175 mln PLN wrosną środki znajdujące się w części 28 budżetu "Nauka", w dziale 752 dla pozycji „Projekty badawcze i celowe w dziedzinie obronności”. Pomimo procentowego wzrostu, należy zauważyć jak marginalnie w stosunku do wartości całego budżetu na obronność traktuje się nadal w naszym kraju sferę naukowo-badawczą - jest to zaledwie około 0,82% wydatków na obronność w Polsce.

  Podsumowując, przyjęty przez Radę Ministrów projekt budżetu na 2015 rok w zakresie finansowania wydatków obronnych jest zgodny z ustawową zasadą 1,95% PKB i został dodatkowo powiększony o kwotę w wysokości ponad 5 mld PLN zarezerwowaną na spłatę samolotów F-16. Dzięki temu, łączne środki przeznaczone w przyszłym roku na obronność będą najwyższe w historii RP i wyniosą 38,4 mld PLN (blisko 12 mld USD). Daje to Polsce szóste miejsce w Europie pod względem wydatków na armię. Jeżeli jednak dokonamy analizy budżetu bez uwzględnienia środków na spłatę F-16, to wzrost w stosunku do budżetu z 2014 roku wyniesie jedynie 3,1%. Negatywnie w przyszłorocznym budżecie należy ocenić brak wzrostu procentowego udziału wydatków majątkowych w całości budżetu obronnego, będzie on nadal na (planowanym) poziomie 25,5%, a to głównie wydatki majątkowe stanowią źródło finansowania modernizacji technicznej. O ile wartość tego wskaźnika w porównaniu do innych krajów europejskich jest na zadawalającym poziomie, to niestety jest ona nadal niewystarczająca biorąc pod uwagę prognozowane potrzeby finansowania "Planu Modernizacji Technicznej SZ RP na lata 2013-2022". Jeśli popatrzymy na konkretne wartości, to w 2015 roku mamy wzrost całego budżetu obronnego o blisko 1 mld PLN, ale wydatki majątkowe rosną tylko o 272 mln PLN. Z rocznym przyrostem na takim poziomie w kolejnych latach, nie można mówić o realności wydatkowania do 2022 roku zapowiadanych 130 mld PLN i nie pomoże tu nawet zwiększenie budżetu obronnego do pełnych 2% PKB. Zapewnienie zakładanego poziomu finansowania modernizacji wymaga spełnienia przynajmniej trzech warunków: corocznego wzrostu PKB, zwiększenia procentowego udziału wydatków majątkowych w całości budżetu obronnego oraz wydatkowania zapisanych w budżecie kwot. Na pierwszy z tych czynników MON praktycznie nie ma wpływu, na drugi i trzeci już zdecydowanie większy. Przyrost środków na modernizację oraz wysokie wykonanie planu powinno być, co do zasady, celem zarówno dla kierownictwa resortu obrony, jaki i dla posłów decydujących o ostatecznym kształcie budżetu. 

  Paradoksalnie jednak, wytłumaczeniem braku istotnego wzrostu wydatków majątkowych w przyszłorocznym budżecie może być chwilowy (w danym roku) nadmiar środków dostępnych na modernizację techniczną, w stosunku do możliwości ich wydatkowania na podstawie już podpisanych, lub planowanych do podpisania umów. Opóźnienia prowadzonych postępowań przetargowych prowadzą bowiem do braku umów, na podstawie których można wydatkować dostępne środki. Jako przykłady opóźnień, można wymienić choćby programy dotyczące: samobieżnych przeciwlotniczych zestawów rakietowych Poprad, budowy nowych okrętów podwodnych, Systemu Zarządzania Walką Szczebla Batalionu Rosomak BMS, czy wspomnianej już modernizacji czołgów Leopard 2A4 - dla których podpisanie umów początkowo planowano już w 2013 roku, a także program pozyskania 120 mm moździerzy samobieżnych Rak na podwoziu KTO, których dostawy miały rozpocząć się w tym roku. Szybkie podpisanie nowych umów w trakcie jednego roku budżetowego nie jest natomiast możliwe, ze względu na długość wymaganych prawem procedur zamówień publicznych. Potwierdzeniem takiej sytuacji wydają się wspomniane już wcześniej planowane wydatki na wieloletni program "Priorytetowe zadania modernizacji technicznej SZ RP w ramach programów operacyjnych" kwoty o ponad 1,1 mld PLN mniejszej, niż dopuszcza to uchwała rządu ustanawiająca ten program. Niestety, powoduje to, że modernizacja nie przebiega tak szybko, jak byłoby to teoretycznie możliwe, a wydatki na jej realizację będą się kumulowały w kolejnych latach. Na zakończenie, warto jeszcze przypomnieć, że plany budżetu MON były często ambitne, ale zwykle gorzej było z ich efektywną realizacją. Pozostaje wierzyć, że negatywne doświadczenia z poprzednich lat oraz konsekwentnie usprawniane procedury zakupowe obowiązujące w resorcie obrony pozwolą na pełne i racjonalne wykorzystanie przyszłorocznych środków na obronność, a efektem tego będzie podniesienie potencjału Sił Zbrojnych RP.

Tomasz Dmitruk

W dniu 2 grudnia br. podczas senackiej Komisji Obrony Narodowej przedstawiono zastrzeżone do tej pory kwoty wydatków w 2015 roku na finansowanie programu wieloletniego "Priorytetowe zadania modernizacji technicznej SZ RP w ramach programów operacyjnych", o czym informowaliśmy tutaj.

• Tweet