• Tweet

Ustawa dotycząca instrumentu SAFE przyjęta przez rząd

     Rada Ministrów 11 lutego br. przyjęła projekt ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE (FIZB). Ustawa przygotowana przez MON ma na celu stworzenie rozwiązań instytucjonalnych, finansowych i proceduralnych umożliwiających wykorzystanie przez Polskę środków przyznanych z instrumentu pożyczkowego Unii Europejskiej na obronność SAFE (Security Action for Europe). W marcu br. planowane jest zawarcie umowy pożyczkowej i porozumienia operacyjnego z Komisją Europejską (KE) w ramach SAFE na kwotę do 43,7 mld Euro i do tego czasu konieczne jest wejście w życie projektowanej ustawy.

  Celami szczegółowymi ustawy jest stworzenie spójnych i jednoznacznych ram prawnych dla:

• zaciągnięcia przez Rzeczpospolitą Polską pożyczki SAFE za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK),
• gromadzenia, zarządzania i wydatkowania środków pochodzących z tej pożyczki oraz ze środków krajowych,
• finansowania i współfinansowania zadań kwalifikowanych do instrumentu SAFE,
• zapewnienia terminowej obsługi zobowiązań finansowych oraz spłaty pożyczki SAFE,
• ustanowienia systemu kontroli i audytu, zgodnego z wymogami prawa Unii Europejskiej oraz krajowych przepisów o finansach publicznych.

  Projekt ustawy przewiduje utworzenie Finansowego Instrumentu Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE (FIZB) jako wyodrębnionego instrumentu finansowego prowadzonego przez BGK, działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Wybór BGK jako instytucji obsługującej FIZB wynika z jego statusu państwowego banku rozwoju, doświadczenia w obsłudze funduszy, instrumentów zwrotnych oraz współpracy z instytucjami Unii Europejskiej.

  FIZB obsługiwany będzie przez BGK. Uprawnionymi do środków z FIZB będą ministrowie z kilku resortów, których projekty zostały uwzględnione i zaakceptowane przez KE w ramach planu inwestycji w europejskim przemyśle obronnym – dokumentu będącego podstawą do otrzymania środków z instrumentu SAFE. Ponadto pożyczka SAFE nie jest pożyczką zaciągniętą przez poszczególne resorty w zakresie realizowanych (finansowanych z SAFE) zadań. Pożyczkobiorcą będzie BGK, gwarantem zaś pożyczki ma być minister właściwy do spraw finansów publicznych.

  Środki FIZB pochodzić będą z pożyczki SAFE oraz z określonych w ustawie środków krajowych i zagranicznych. Projektowana regulacja w sposób jednoznaczny rozdziela środki pochodzące z pożyczki SAFE od innych źródeł finansowania, co ma kluczowe znaczenie dla zachowania zgodności z zasadami kwalifikowalności wydatków określonymi w rozporządzeniu SAFE.

  Środki z pożyczki SAFE wypłacane będą przez KE na podstawie umowy pożyczki i porozumienia operacyjnego. Przeznaczone będą wyłącznie na finansowanie zadań w zakresie zakwalifikowanym do instrumentu SAFE, w tym tej części, która została zrealizowana przed wejściem w życie projektowanej ustawy, tj. od dnia 29 maja 2025 r., czyli od wejścia w życie rozporządzenia SAFE. W tym zakresie ustawa przewiduje zwrot poniesionych kosztów do Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (również zarządzanego przez BGK).

  Ustawa precyzyjnie określi przeznaczenie środków FIZB, w tym finansowanie i współfinansowanie zadań, obsługę i spłatę pożyczki SAFE, realizację zobowiązań wynikających z gwarancji Skarbu Państwa oraz zwrot wydatków poniesionych przed wejściem w życie projektowanej ustawy przez Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) na zadania, które zostały zakwalifikowane do instrumentu SAFE. W praktyce oznacza to, że jeśli jakaś umowa zawarta po 29 maja 2025 roku była dotąd finansowana z FWSZ, a zadanie to zostanie zakwalifikowane do SAFE, do FIZB ze środków SAFE będzie mógł zwrócić do FWSZ dotąd poniesione koszty tej umowy. Dzięki temu, środki te będzie można przeznaczyć na inne zadania finansowane z FWSZ.

  Jednym z kluczowych postanowień projektu ustawy jest Art.3 ust.1 pkt 2 który określa w praktyce, z jakiego źródła będą pochodziły środki na obsługę zadłużenia z SAFE, tj. na spłatę odsetek i kapitału. Pierwotny projekt ustawy zakładał, że będzie się to odbywało ze środków które nie są wliczane do minimalnego limitu wydatków obronnych. Wówczas brzmienie Art.3 ust.1 pkt 2 było następujące:

„Środki FIZB pochodzą z:

…

2) środków z budżetu państwa, które nie są wliczane do minimalnego limitu wydatków obronnych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2025 r. poz. 825, 1014 i 1080 oraz z 2026 r. poz. 26)”.

  Taki zapis dawał gwarancję, że koszty obsługi zadłużenia SAFE nie obciążą budżetu MON i zapewnią realnie dodatkowe środki na obronność, ponad ustawowy poziom min. 3% PKB. W trakcie prac rządowych Ministerstwo Finansów zaproponowało zmianę treści tego artykułu na następujący:

„Środki FIZB pochodzą z:

…

„2) środków z budżetu państwa przekazywanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz właściwych ministrów;”.

  Przyjęcie takiego zapisu skutkowałoby tym, że koszty obsługi zadłużenia instrumentu SAFE wprost obciążałyby budżet MON i byłyby ponoszone w ramach ustawowego limitu wydatków na obronność, wynoszącego min. 3% PKB. To groziłoby zatrzymaniem procesu rozbudowy i wzmacniania zdolności obronnych państwa po 31 grudnia 2028 roku, o czym pisaliśmy TUTAJ. W tej formie propozycja MF została jednak odrzucona, a w projekcie ustawy o FIZB przyjętym przez rząd i przekazanym do Sejmu RP treść Art. 3 ust.1 pkt 2 została zmieniona na następującą:

 „Środki FIZB pochodzą z:

…

2) środków z budżetu państwa;”.

  Takie sformułowanie miało być kompromisem ustalonym pomiędzy MON i MF. Zapis ten w praktyce nie określa, czy koszty obsługi zadłużenia instrumentu SAFE będą musiały ponosić resorty, które otrzymają z niego środki (tj.: MON, MSWiA i MI), czy też koszty te będą ponoszone spoza budżetów tych ministerstw. Przyjęty projekt ustawy daje w tym zakresie pełną elastyczność dla Ministerstwa Finansów i nie eliminuje ryzyka, że to budżet MON zostanie obciążony w całości lub częściowo kosztami obsługi zadłużenia instrumentu SAFE. Zapis ten nie gwarantuje również, że środki z instrumentu SAFE zapewnią dodatkowe środki na obronność ponad ustawowy limit 3% PKB.

  Z punktu widzenia interesów MON ostateczna treść Art. 3 ust.1 pkt 2 jest gorsza niż wersja w pierwotnym projekcie ustawy, ale lepsza niż pierwotna propozycja MF oraz lepsza, niż brzmi analogiczny zapis w Art. 41 ust. 4 pkt 11 ustawy o obronie Ojczyzny mówiący o źródłach wpłat do Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ):

 „Środki Funduszu pochodzą z:

…

11) środków z budżetu państwa przekazywanych przez Ministra Obrony Narodowej;”.

  Projekt ustawy trafił w trybie ekspresowym pod obrady Sejmu RP. Już wczoraj debatowała na jego temat Sejmowa Komisja Obrony Narodowej (SKON), a dziś jej sprawozdanie zostanie przedstawione wszystkim posłom. Wczoraj instrument SAFE był także jednym z tematów Rady Bezpieczeństwa Narodowego.

  Co ciekawe, podczas wczorajszego posiedzenia SKON posłowie Prawa i Sprawiedliwości zgłosili poprawkę, która miała przywrócić pierwotne brzmienie Art. 3 ust.1 pkt 2 korzystne dla MON (tj. „Środki FIZB pochodzą m.in. z: 2) środków z budżetu państwa, które nie są wliczane do minimalnego limitu wydatków obronnych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny”. Poprawka ta została jednak odrzucona głównie głosami posłów rządzącej koalicji, przy czym można było mieć wątpliwości, czy wszyscy członkowie SKON mieli pełną świadomość konsekwencji tej decyzji.

  Na zakończenie przypomnijmy jakie wybrane mocne i słabe strony instrumentu SAFE (w ocenie autora). Zacznijmy od tych mocnych:

• SAFE to ok. 184 mld PLN netto na modernizację techniczną Wojska Polskiego i działania powiązane z ochroną granic, mobilnością i kontrmoblinością realizowane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwo Infrastruktury
• SAFE zapewnia zwolnienie z podatku VAT realizowanych projektów, co może dla MON, MSWiA i MI zapewnić oszczędności w wysokości do 42 mld PLN.
• Łącznie SAFE i oszczędności z VAT to kwota 226 mld PLN, które w latach 2026-2030 można zainwestować w zwiększenie zdolności obronnych (średnio ok. 45 mld PLN rocznie).
• Pożyczka z SAFE gwarantuje 10 lat karencji w spłacie kapitału, co nie spowoduje dodatkowego obciążenia budżetu MON spłatą zadłużenia w kluczowych latach 2026-2035.
• Spłata kapitału rozłożona jest na długi okres i nastąpi w latach 2036-2071.
• Oprocentowanie wynosi tylko ok. 3%, będzie zatem niższe od pożyczek pozyskiwanych dotąd w ramach FWSZ.
• Zamówienia w ponad 80% mają zostać skierowane do polskiego przemysłu obronnego (rozumianego jako podmioty prowadzące produkcję na terytorium Polski, bez wchodzenia w strukturę własnościową).
• Zakres rzeczowy planowanych do realizacji projektów został określony przez Sztab Generalny Wojska Polskiego i jest on zgodny z potrzebami rozwojowymi Sił Zbrojnych RP.
• Polski przemysł obronny ma duże szanse na otrzymanie zamówień skierowanych od innych państw-uczestników SAFE.

  Do słabych stron instrumentu SAFE można natomiast zaliczyć:

• SAFE to pożyczki a nie dotacja, które będzie należało spłacić (podobnie jak środki dłużne pozyskiwane od 2022 roku z FWSZ)
• Z SAFE nie można finansować zamówień ze Stanów Zjednoczonych i Korei Południowej, jeśli udział komponentów z tych państw przekracza 35% wartości zamówienia. Nie wyklucza to jednak zawierania nadal umów z tymi państwami na dostawy sprzętu wojskowego finansowane z budżetu państwa w części 29 lub z FWSZ.
• SAFE prawdopodobnie spowoduje ograniczenie dostępności środków z FWSZ w latach 2026-2030.
• Kwalifikowalność SAFE wyklucza realizację dużych programów, których okres realizacji wykracza poza 2030 rok (np. programu Orka).
• Wykaz projektów ujętych w polskim wniosku został utajniony (jednak zgodnie z deklaracjami MON ma zostać w najbliższym czasie ujawniony).  

 Tomasz Dmitruk

Fot. źródłowa: HSW S.A.

• Tweet