2024-10-23 14:15:33
Zawyżanie wydatków na obronność Polski
Podczas konferencji prasowej jaka odbyła się 4 października br. pod hasłem „Wojsko Polskie 2024” wicepremier i szef MON Władysław Kosiniak-Kamysz poinformował, że wydatki na obronność Polski „są rekordowe”, a ilustracją do tej wypowiedzi był slajd, na którym pokazano wydatki: w 2023 roku na poziomie 137,1 mld PLN (3,9% PKB), w 2024 roku 158,8 mld PLN (4,2% PKB), a w 2025 roku 186,6 mld PLN (4,7%). Niestety, realnie na obronność wydatkujemy mniej dlatego, że podane wartości odnosiły się jedynie do planu wydatków, a do tego część wydatków na obronność ponoszonych z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) jest liczona podwójnie, raz z tytułu zapłaty za zaliczki i dostawy sprzętu wojskowego, a drugi raz z tytułu obsługi zadłużenia zaciągniętego na zakup tego sprzętu wojskowego tj. z tytułu: prowizji, odsetek, spłaty zadłużenia i kosztów funkcjonowania FWSZ. W ocenie autora wydatki z tytułu obsługi zadłużenia FWSZ nie powinny być ujmowane w ramach wydatków obronnych, tylko w części budżetu państwa związanej z obsługą zadłużenia.
Planowane wydatki na obronność w latach 2023-2025 wg. prezentacji Ministerstwa Obrony Narodowej. W ocenie autora są to wydatki zawyżone. Grafika MON.
Dwa źródła finansowania
Na wstępie należy przypomnieć, że wydatki obronne Polski finansowane są od 2022 roku z dwóch podstawowych źródeł tj. z budżetu państwa (wydatki ujęte w części 29 „Obrona narodowa” oraz w dziale 752 „Obrona narodowa” w innych częściach budżetu państwa) oraz z pozabudżetowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ), utworzonego w 2022 roku na mocy ustawy o obronie Ojczyzny (U3O) i zarządzanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK).
Dochody FWSZ dzielą się na trzy podstawowe źródła:
- wpłaty z budżetu państwa (z części 29 „Obrona narodowa”);
- dochody ze środków zwrotnych tj. kredytów zaciągniętych przez BGK lub obligacji wyemitowanych przez BGK (główne źródło dochodów);
- innych dochodów określonych w U3O (w ustawie wymieniono kilkanaście tytułów takich dochodów).
Wydatki FWSZ dzielą się natomiast również na trzy podstawowe grupy:
- wydatki na cele określone w „Programie rozwoju Sił Zbrojnych”, czyli bezpośrednio związane z płatnościami za zamówienia sprzętu wojskowego i amunicji;
- wydatki na obsługę zadłużenia FWSZ (odsetki, prowizje, spłaty zadłużenia);
- koszty funkcjonowania FWSZ.
Łączne wydatki na obronność Polski liczone są obecnie jako suma wydatków z budżetu państwa i wszystkich wydatków FWSZ, od których odlicza się wpłatę dokonywaną do FWSZ z budżetu państwa.
I tak na poziomie planu wydatków:
- w 2023 roku łączne planowane wydatki obronne określono na poziomie 137,1 mld PLN, w tym: 97,445 mld PLN wydatków z budżetu państwa, 49,3 mld PLN całkowitych wydatków z FWSZ, minus 9,6 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ;
- w 2024 roku łączne planowane wydatki obronne określono na poziomie 158,8 mld PLN, w tym: 118,14 mld PLN wydatków z budżetu państwa, 53,5 mld PLN całkowitych wydatków z FWSZ, minus 12,8 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ;
- w 2025 roku łączne planowane wydatki obronne określono na poziomie 186,5 mld PLN, w tym: 124,302 mld PLN wydatków z budżetu państwa, 76,267 mld PLN całkowitych wydatków z FWSZ, minus 14,021 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ.
W tym miejscu warto odnieść się również do informacji z zaprezentowanego przez MON slajdu na którym podano, że w 2023 roku na obronność planowano wydatkować 3,9% PKB. Na potrzeby wyliczenia wydatków na obronność do ustawy budżetowej na 2023 rok przyjmowano szacunek PKB na poziomie 3248,0 mld PLN, zatem jeśli zakładano wydatkowanie 137,1 mld PLN, to w odniesieniu do PKB był to wskaźnik równy 4,2%, a nie 3,9%. Potwierdzają to wypowiedzi przedstawicieli ówczesnego rządu na czele z premierem Mateuszem Morawieckim, którzy wielokrotnie publicznie deklarowali, że w 2023 roku na obronność zostaną przeznaczone środki w wysokości 4% PKB lub przekraczające 4% PKB.
Plan a wykonanie wydatków
Pierwszy problem to różnica pomiędzy planem wydatków na obronność a wykonaniem tych wydatków, w szczególności w zakresie środków z FWSZ. Jako przykład popatrzmy na dane z 2023 roku.
Przypomnijmy jeszcze raz, łączne planowane wydatki obronne określono na poziomie 137,1 mld PLN (4,2% PKB), w tym: 97,445 mld PLN wydatków z budżetu państwa, 49,3 mld PLN całkowitych wydatków z FWSZ, minus 9,6 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ.
Tymczasem na poziomie wykonania wydatkowano łącznie już tylko 111,2 mld PLN (81,1% planu), w tym 97,612 mld PLN z budżetu państwa (100,2% planu), 24,189 mld PLN całkowitych wydatków FWSZ (49,1% planu), minus 10,6 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ (110,4% planu). Przy założeniu, że wg. wstępnych danych GUS PKB w 2023 roku wyniósł 3401,61 mld PLN, uzyskany wskaźnik wykonania wydatków obronnych to jedynie 3,27% PKB.
Czyli w 2023 roku nie przeznaczono na obronność, jak deklarowali społeczeństwu i sojusznikom z NATO politycy ponad 4% PKB, tylko 3,27% PKB (a realnie jeszcze nieco mniej o czym piszę dalej). Mimo zagrożenia dla bezpieczeństwa kraju spowodowanego rosyjską agresją na Ukrainę, w 2023 roku nie udało się wydatkować kwoty 25,9 mld PLN, czyli ok. 19% łącznych planowanych nakładów.
Warto zwrócić uwagę, że na obniżenie wskaźnika wydatków obronnych w odniesieniu do PKB Polski, pomiędzy planem i wykonaniem ma także wpływ sama wartość PKB. Na etapie planowania budżetu w 2023 roku PKB szacowano na 3248,0 mld PLN, natomiast ostatecznie GUS określił PKB na poziomie 3401,61 mld PLN. Co ciekawe, wartość PKB szacowana na potrzeby ustawy budżetowej zazwyczaj jest niższa, niż później osiągana. Pozwala to zaplanować na obronność mniejszą kwotę wydatków, niż gdyby przyjęto bardziej optymistyczny szacunek PKB.
Wiele wskazuje na to, że również w 2024 roku wykonanie wydatków obronnych będzie niższe niż plan przyjęty w ustawie budżetowej, w szczególności w zakresie wydatków z FWSZ, jednak czy tak się faktycznie stanie, dowiemy się dopiero w I kwartale 2025 roku.
Podsumowując pierwszy problem, politycy chętnie mówią, jak wiele przeznaczamy na obronność, ale głównie na planowanym poziomie. Rzadko kiedy możemy usłyszeć o poziomie wykonania wydatków obronnych i przyczynach braku pełnego wykonania. Najważniejsze media niestety powielają tę narrację. W rezultacie w pewien sposób oszukiwane jest zarówno polskie społeczeństwo jak i sojusznicy w NATO, choć ci drudzy mają dostęp do raportów w których (z pewnym opóźnieniem) pokazywany jest już realny poziom nakładów obronnych poszczególnych państw. Jako przykład poniżej zamieszczono tabelę z raportu "Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2024)” (według danych na dzień 12 czerwca 2024 roku), z której wynika, że wydatki obronne Polski w 2023 roku wyniosły 3,26% PKB, choć cały czas z zastrzeżeniem, że są to jeszcze dane szacunkowe, o czym świadczy literka „e” przy roku którego dotyczą dane, pochodząca od słowa „estimates” (szacunki).
Wydatki na obronność w latach 2014-2024 liczone jako % PKB wg. dokumentu "Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2024)". Jak widać dla Polski w 2023 roku jest to wartość szacowana na 3,26%.
Podwójne liczenie tych samych wydatków
Drugi, poważniejszy problem dotyczy podwójnego liczenia tych samych wydatków, które są realizowane ze środków FWSZ. Najlepiej zobrazować to konkretnym przykładem.
Polska zmówiła w 2022 roku w Korei Południowej 180 sztuk czołgów K2GF. Ich zakup w części netto jest finansowany ze środków FWSZ pochodzących z mechanizmów dłużnych (głównie kredytu zaciągniętego przez BGK). Najpierw koszt tego zakupu jest liczony jako wydatek na obronność z FWSZ w ramach kategorii „wydatki na cele określone w „Programie rozwoju Sił Zbrojnych””. Są to wydatki związane z płatnościami za wystawione faktury, z tytułu zaliczek lub za dostarczony sprzęt. W kolejnych latach, w związku z tym zakupem, FWSZ będzie jednak drugi raz wykazywał wydatki na obronność, na jeszcze wyższą kwotę, z tytułu: prowizji, odsetek i spłaty pozyskanych środków zwrotnych (kredytów), w ramach kategorii „wydatki na obsługę zadłużenia FWSZ”. W rezultacie wydatki netto ponoszone na obronność z FWSZ ze środków zwrotnych są wykazywane na poziomie ponad dwukrotnie wyższym, niż wartość zakupionego sprzętu.
Ponownie zatem sami się oszukujemy, bowiem kupujemy sprzęt wojskowy o mniejszej wartości, niż wynika to z wykazywanych całkowitych wydatków na obronność ponoszonych z FWSZ. Jak duże są to różnice?
- W 2023 roku na całkowite wydatki FWSZ w wysokości 24,189 mld PLN, na obsługę finansowania dłużnego przypadła kwota 891 mln PLN (tj. 3,7% całkowitych wydatków FWSZ).
- W 2024 roku na całkowite wydatki FWSZ zaplanowano początkowo 53,523 mld PLN, w tym na obsługę finansowania dłużnego przypadła kwota 7,641 mld PLN (tj. 14,3% całkowitych wydatków FWSZ), a po zmianie nr 1 planu, na całkowite wydatki FWSZ zaplanowano kwotę 52,590 mld PLN, w tym na obsługę finansowania dłużnego przypadło 6,708 mld PLN (tj. 12,7% całkowitych wydatków FWSZ).
- W 2025 roku na całkowite wydatki FWSZ zaplanowano 76,267 mld PLN, w tym na obsługę finansowania dłużnego 10,838 mld PLN (tj. 14,2% całkowitych wydatków FWSZ).
Tylko w latach 2023-2025 mamy łącznie 18,437 mld PLN planowanych wydatków na: odsetki, prowizje i spłaty zadłużenia, które obecnie zaliczane są do wydatków obronnych, choć bezpośrednio z tytułu tych płatności Wojsko Polskie nie podniesie żadnych ze swoich zdolności.
To jednak nie koniec. Być może już w 2028 roku (lub nieco później) koszty obsługi zadłużenia ponoszone przez FWSZ przekroczą wysokość wydatków FWSZ „na cele określone w „Programie rozwoju Sił Zbrojnych””, co będzie istotnym obciążeniem dla planów dalszego rozwoju Sił Zbrojnych RP.
W takiej sytuacji, jeśli nakłady na obronność z budżetu państwa nie wzrosną powyżej obecnego progu 3% PKB Polski, przy zakładanym wzroście liczebności Wojska Polskie i wzroście kosztów eksploatacji sprzętu wojskowego (co jest niestety nieuniknione z powodu dokonywanych zakupów), środki z budżetu państwa przeznaczone na obronność mogą wystarczyć jedynie na opłatę kosztów funkcjonowania wojska i spłaty zadłużenia FWSZ, a środki na nowe inwestycje i kolejne zakupy sprzętu wojskowego mogą zostać istotnie ograniczone.
Czy wydatki na obsługę zadłużenia i kosztów funkcjonowania FWSZ to wydatki obronne?
W ocenie autora, wydatki FWSZ ponoszone na: prowizje, odsetki i spłatę zadłużenia, a także te związane z kosztami funkcjonowania FWSZ nie powinny być zaliczane do wydatków na obronność, ponieważ ich efektem nie jest bezpośrednio podniesienie zdolności obronnych państwa.
Do nakładów na obronność powinno się zaliczać tylko wydatki FWSZ „na cele określone w „Programie rozwoju Sił Zbrojnych””. A gdzie zatem powinny zostać ujęte wydatki na obsługę zadłużenia i koszty funkcjonowania FWSZ, które ponoszone są z budżetu państwa (w formie wpłaty do FWSZ)?
W budżecie państwa mamy taką części jak 79 „Obsługa długu Skarbu Państwa” (wcześniej były to dwie części tj. 78 „Obsługa zadłużenia zagranicznego” i 79 „Obsługa długu krajowego”) oraz Dział 757 „Obsługa długu publicznego”. Zdaniem autora, to może być właściwe miejsce do ujęcia tego rodzaju wydatków z FWSZ (nawet jeśli wymagałoby to zmian prawnych) w szczególności, że zaciągane kredyty i emitowane przez BGK obligacje na potrzeby FWSZ objęte są gwarancjami Skarbu Państwa. Nie będzie przy tym to nowa sytuacja, bowiem w latach 2003-2013 w ramach część 78 budżetu państwa „Obsługa zadłużenia zagranicznego” ponoszono wydatki związane z kosztami obsługi finansowania programu zakupu wielozadaniowych samolotów bojowych F-16 Jastrząb.
Decyzja taka z jednej strony pozwoliłaby na uniknięcie zaliczania do wydatków na obronność podwójnych kosztów poszczególnych zadań finansowanych z FWSZ, a jednocześnie umożliwiła odciążenie wydatków na obronność w kolejnych latach, kiedy będzie trzeba spłacać coraz wyższe zadłużenie FWSZ.
Jeśli przyjmiemy, że wydatki ponoszone na: prowizje, odsetki, spłatę zadłużenia i koszty funkcjonowania FWSZ nie powinny być zaliczane do wydatków na obronność, to:
- w 2023 roku wydatki na obronność wykonano realnie na poziomie 3,23% PKB, a kwotowo jest to łącznie 110,3 mld PLN (82,5% planu), w tym 97,612 mld PLN z budżetu państwa (100,2% planu), 23,294 mld PLN z wydatków FWSZ na cele określone w „Programie rozwoju Sił Zbrojnych” (50,8% planu), minus 10,6 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ (110,4% planu);
- w 2024 roku wydatki na obronność zaplanowano realnie na poziomie 4,01% PKB, a kwotowo jest to łącznie 151,2 mld PLN, w tym 118,14 mld PLN z budżetu państwa, 45,875 mld PLN z wydatków FWSZ na cele określone w „Programie rozwoju Sił Zbrojnych”, minus 12,8 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ;
- w 2025 roku wydatki na obronność zaplanowano realnie na poziomie 4,42% PKB, a kwotowo jest to 175,701 mld PLN, w tym 124,302 mld PLN z budżetu państwa, 65,420 mld PLN z wydatków FWSZ na cele określone w „Programie rozwoju Sił Zbrojnych”, minus 14,021 mld PLN wpłaty z budżetu państwa do FWSZ.
Podsumowanie
Z rosnących wydatków na obronność w sytuacji podwyższonego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa można się cieszyć, ale ich zawyżanie poprzez zaliczanie do nich kosztów obsługi zadłużenia może powodować fałszywe poczucie bezpieczeństwa, szczególnie w kolejnych latach, kiedy koszty obsługi zadłużenia FWSZ będą rosły (a wraz z nimi formalnie wydatki na obronność).
Co może jeszcze ważniejsze, pozostawienie obowiązku spłaty zadłużenia FWSZ ze środków budżetu państwa przeznaczonych na obronność, bez ich podniesienia istotnie powyżej 3% PKB, może spowodować już za kilka lat załamanie się dalszego rozwoju Sił Zbrojnych RP na skutek istotnego ograniczenia środków na finansowanie wojskowych inwestycji budowlanych oraz dalszych zakupów sprzętu wojskowego i amunicji.
Nie oszukujmy się sami. To co jest faktycznie wydatkiem obronnym, niech będzie w budżecie państwa zaliczane do wydatków na obronność, a to co jest kosztem obsługi zadłużenia, niech będzie zaliczane do kosztów obsługi zadłużenia.
Jedynym racjonalnym argumentem za utrzymaniem zaliczania kosztów obsługi zadłużenia FWSZ do wydatków na obronność może być zgoda Unii Europejskiej, aby wydatki te nie były wliczane do długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (EDP). Tylko w takiej sytuacji wydatki na obronność z budżetu państwa powinny zostać podniesione istotnie powyżej poziomu 3% PKB, tak aby środki te wystarczyły zarówno na potrzeby Sił Zbrojnych RP, jak i na spłatę zadłużenia FWSZ.
Tomasz Dmitruk