• Tweet

„Szklane Domy” w wydatkach na obronność

     W przyjętym w połowie września wieloletnim (na lata 2014-2022) programie „Priorytetowe zadania modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP w ramach programów operacyjnych” pojawiło się, niekiedy po raz kolejny, kilka liczb. Na modernizację techniczną w latach 2014-2022, według rządowych założeń, wydać mamy 131,4 miliarda PLN. Z tej kwoty 91,5 miliarda PLN zostanie przeznaczonych na 14 najbardziej istotnych programów strategicznych. Głośno zatem w kraju i w świecie (zbrojenia to nie jest typowy trend) o skoku technicznym jaki czeka nasze siły zbrojne. Problem w tym, że w budżecie takich środków na pewno nie znajdziemy. Po co więc komu programy, które u swego początku mają już podstawową słabość – brak realizmu finansowego. Ale od początku.

   Planowanie rządowe zostało rozbite na dwa etapy: lata 2014-2016 oraz do 2022 roku. Spośród 131,4 miliarda PLN przeznaczonych na modernizację, blisko 70% tej kwoty wydatkujemy na 14 programów strategicznych. To owe 91,5 miliarda PLN. Z tej ostatniej 15,9 mld PLN zostanie spożytkowanych w latach 2014-2016, pozostałe 75,5 miliarda w ciągu tylko 6 lat, do 2022 roku. Czyli po średnio 5,3 miliarda w pierwsze trzy lata i po 12,6 miliarda rocznie w następnym okresie. Realne?

Prognozy makroekonomiczne

    W kwietniu 2013 roku ministerstwo finansów zaprezentowało dokument pod tytułem „Wieloletni Plan Finansowy Państwa 2013-2016”. To co powinno nas z niego interesować to zakładany przyrost Produktu Krajowego Brutto oraz wartość kwotowa tego wskaźnika. W poszczególnych latach wygląda to następująco:

• 2014 – przyrost PKB o 2,5%, wartość PKB (w cenach bieżących) – 1721,5 mld PLN,

• 2015 – przyrost o 3,8%, wartość PKB – 1829,8 mld PLN,

• 2016 – przyrost o 4,3%, wartość PKB – 1955,6 mld PLN.

   To najbardziej konkretne dane jakimi możemy dysponować. Pozwalają nam na ocenę poziomu budżetu resortu obrony na cztery z dziewięciu lat. Znamy bowiem także sytuację w roku bieżącym (możliwości państwa w latach 2012 i 2013 są zbliżone), a zasada ustalania budżetu MON to 1,95% PKB z roku poprzedniego (np. budżet na 2014 rok to 1,95% PKB z roku 2013).

   Niestety, przy ocenie budżetu na lata 2018-2022 musimy prognozować. Stara prawda mówi: chcesz poznać przyszłość, spójrz w przeszłość. Z pomocą przychodzi nam unijny Eurostat. Według jego wyliczeń, w latach 2001-2011 polski PKB przyrastał średnio o 4,2%. Wydaje nam się, że nie będzie dużym nadużyciem, jeżeli tego wskaźnika użyjemy do naszych obliczeń dotyczących lat 2018-2022. Nie powinniśmy ujmować zbytnio z siły rozpędu naszej gospodarki, ale trzeba mieć świadomość, że Polsce trudniej będzie uzyskiwać podobne wyniki do tych z przeszłości. Stajemy się gospodarką dojrzałą, jej domeną jest wzrost, ale już nie taki wysoki jak w latach 2005-2008. Czyli – załóżmy owe 4,2%.

Wydatki na obronność w Polsce w latach 2014-2022

   W tej części tekstu zajmiemy się konkretnymi wyliczeniami uważając, że forma prezentacji w postaci tabeli będzie najbardziej przejrzysta.

   Do obliczeń wzięto pod uwagę średnioroczną inflację na poziomie 2,5% (powinna być w zakładanym okresie niższa, woleliśmy jednak ją przeszacować niż niedoszacować, dodatkowo takie prognozy przyjęło Ministerstwo Finansów na lata 2014-2016). Podobnie z proporcją wydatków resortu obrony na zakupy majątkowe, przeważnie jest to przedział 20-25% - podaliśmy w tabeli tą górną granicę.

* założyliśmy zbliżone podstawy budżetu MON w 2014 do tego z roku 2013. Wskazuje na to skromny przyrost PKB, zniwelowany chęcią obniżenia deficytu o kilka miliardów PLN.

„Szklane Domy” czy „Gliniane Nogi”

    W tej, mamy nadzieję czytelnej tabeli, najważniejsze są dwie ostatnie kolumny. Pokazują, że całkowite środki na zakupy inwestycyjne w resorcie obrony wyniosą do końca 2022 roku nie 131,4 miliarda, a nieco ponad 93 miliardy PLN. To oczywiście przełoży się na realizację „Planu Modernizacji Technicznej SZ RP na lata 2013-2022” (szacowana potrzebna kwota to 139 mld PLN).

    Wydaje się zatem, że korektę programu modernizacji będzie trzeba przeprowadzić za 2-3 lata. Po 2016 roku nie ma możliwości finansowania takich jak założono zakupów dla armii, nawet na owych 14 programów strategicznych. To stało się widoczne, gdy tylko podano publicznie owe dwie kwoty: 15,9 mld do 2016 roku i 91,5 mld PLN do 2022 roku. 14 programów to nie wszystkie potrzeby armii, a gdzie mowa o pozostałych wydatkach? W założeniu owe 91,5 mld stanowiło około 70% wszystkich planowanych wydatków na zakupy, czyli 131,4 mld PLN. Nawet przy cięciach pobocznych inwestycji, tego wskaźnika dla 14 programów nie uda się podnieść powyżej 80% całości – buty dla żołnierzy są także potrzebne.

   Podsumowując uważamy, że w latach 2014-2022 wydamy na modernizację armii jedynie około 93 mld PLN, w tym na 14 programów strategicznych maksymalnie około 75 mld PLN.

Na minimalnie wypełniający nasze wymagania program obrony powietrznej założono 26,4 mld PLN. Według nas, przy zachowaniu proporcji będzie to niecałe 19 mld PLN, chyba, że obronę powietrzną zrealizujemy kosztem pozostałych 13 strategicznych projektów. Kołdra jest zbyta krótka, trzeba szukać innych rozwiązań, a nie ogłaszać nierealne plany. To jest duża wada cywilnego systemu planowania - myśli głównie w kontekście kolejnych wyborów. Na zdjęciu zestaw S-125 Newa. 

   Nie będziemy w tym miejscu poruszać kwestii wszystkich 14 programów, prawdopodobieństwo trafności założeń, który z nich zostanie obcięty i w jakim stopniu jest teraz bardzo niewielkie. Kwestia realizacji konkretnego programu zależeć może od wielu czynników, także pozamerytorycznych i nie musi zależeć od ministra obrony. Zatrzymajmy się przykładowo przy obronie powietrznej. Nie będziemy uzasadniać faktów, że system obrony powietrznej jest zasadniczym czynnikiem odstraszania militarnego, że obecnie ma znikome możliwości bojowe (i nie chodzi tu o same środki ogniowe, ale również inne czynniki, w tym skuteczność obecnego systemu dowodzenia i przesyłania danych) – te tematy będą przedmiotem naszej odrębnej analizy, ale skupimy się poniżej na obliczeniu, ile nań środków będziemy mogli przeznaczyć.

   Zwróćmy uwagę, że na modernizację obrony powietrznej przewidziano kwotę 26,4 miliarda PLN, czyli prawie dokładnie 20% wszystkich wydatków inwestycyjnych – przypomnijmy jest to suma 131,4 miliarda PLN. I tyle musi być, bowiem przynajmniej 20% gwarantuje ustawa modernizacyjna. To poważny problem dla całego PMT 2013-2022. Jeżeli będziemy dążyć do realizacji zaplanowanych 26 mld na obronę powietrzną (minister ON ma prawo przesunięcia środków, aby uzyskać maksymalne kwoty przewidziane na dany program), mocno ograniczymy pozostałe 13 programów. Kołdra jest niestety krótka i wszystkich potrzeb nie zaspokoimy. Zróbmy bowiem mały rachunek proporcjonalny zakładanej przez nas kwoty na modernizację w latach 2014-2022. 20% naszych szacunkowych 93 mld to jedynie 18,6 mld PLN na obronę powietrzną i 74,4 miliarda PLN na resztę. 18,6 miliarda zamiast 26,4 to spadek o blisko 30% - czyli proporcjonalnie zamiast sześciu baterii Wisła tylko cztery-pięć. To bardzo mało. Przed uderzeniami lotniczo-rakietowymi zamierzamy bronić tylko Warszawy?

   Pozostaje poza tym maksymalnie (uwaga: niebezpiecznie ograniczamy wydatki na inwestycje nie strategiczne) 56 mld PLN na 13 programów, na które w połowie września 2013 roku w ramach wieloletniego programu rząd premiera Donalda Tuska zaplanował wydać 65 miliardów. Co tniemy?

Po co to wszystko?

    Można zadać sobie pytanie, po co programy, przy których w wyniku kilku prostych obliczeń można postawić pytanie o ich realizm? Już na początku należy jednak założyć, że przy alejach Ujazdowskich nie urzędują ministrowie oderwani od rzeczywistości. W konsekwencji, naszym zdaniem, są tylko dwie możliwości dla resortowych i w sumie rządowych już planów. Albo dodatkowe środki zostaną dołożone z innego źródła, albo cały program jest polityczną grą. Tylko pobieżne spojrzenie na powyższe kwoty pokazuje, że jedynie finansowanie programu modernizacji armii do 2016 roku włącznie, oparte jest na realnych podstawach finansowych – niecałe 16 miliardów PLN w 3 lata. Problem występuje po tej dacie, średniorocznie MON musi tylko na 14 programów wydawać ponad 12 miliardów. Ponad dwukrotnie więcej. Dlaczego więc po 2016 „wojskowi” marzą o 6 bateriach Wisła i wielu innych projektach? Może po prostu dlatego, że rząd Donalda Tuska opracuje budżety do 2016 roku włącznie (na ten ostatni rok tylko projekt) i potem będą parlamentarne wybory w których armia jest ważna dla konserwatywnego wyborcy? A dalej, albo ta sama partia przeprowadzi „konstruktywną reformę” planu, albo to będzie problem innej ekipy.

   Oczywiście zdajemy sobie sprawę, że nasze obliczenia mogą być błędne. Możliwe, że nasze prognozy mogą być niższe o kilka miliardów od tego co spotka nas w przyszłości, ale równie dobrze, to właśnie my możemy być optymistami. Nie takie „cuda” widziała gospodarka, czego doświadczyliśmy z budżetem państwa w bieżącym roku.

Mariusz Cielma, Krzysztof Kozłowski

• Tweet